2015年2月15日，一位深圳市民手持深圳市居住证。早从2008年8月1日起，深圳市就率先在全市正式施行居住证制度。（视觉中国/图）
（本文首发于2017年10月12日《南方周末》）
截至目前，深圳市累计办理居住证331.2万张。其含金量体现在申领驾驶证、机动车注册登记和检验手续、普通护照、往来港澳通行证、往来台湾通行证及签证，申请基本公共医疗卫生服务等九个方面。
“来了就是深圳人；来了，就做志愿者”，2012年的一则户外广告因其体现了深圳移民城市的独特气质而广为人知。作为自改革开放发展起来的年轻城市，深圳一直吸引着无数外来务工人员，他们建设这座城市，也给这座城市带来一定的人口管理压力。随着户籍改革制度的不断深入，近5年来，深圳在不断尝试实践“来了就是深圳人”的城市理想，扩大基础公共服务的覆盖面。
2015年，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》颁布，将“全面实施居住证制度”作为户籍制度改革的一项重要内容，而深圳作为经济特区先行先试，于2014年颁布实施《深圳经济特区居住证条例》（以下简称《条例》），以地方立法形式将居住证所搭载的各项权益确立下来，加快户籍深化改革，推进基本公共服务均等化。其立法过程尝试从人口管理到人口服务的转变，当中有不少挑战，也有不少问题亟待解决。
（梁淑怡/图）
今年52岁的吴丽英已在深圳生活近13个年头，历经了3代“居住证”。最早，吴丽英接触到“居住登记”是在2000年，她到深圳探访朋友，只住了几天，被要求办暂住证。“有人查证就得躲”。
2004年，下岗后的吴丽英和丈夫决定从老家出来，正式落脚深圳。丈夫开起了出租车，她做些零活。这回她办了一张暂住证，再也不担心有人上门查验，却也没有发现它的其他用处。
深圳作为改革开放的窗口，一直吸引外来人口源源不断地涌入。据深圳市公安局截至2013年统计数据，深圳常住人口有1062.89万人，非户籍常住人口752.42万人，占常住人口比例的70%左右。而这一比例在北上广分别是38%、41%、36%。如此人口倒挂现象给深圳的人口管理造成一定压力，公安部门既不掌握流动人口的基本信息也不了解他们的公共服务需求。
2008年，经过近一年试点工作后，深圳市居住证制度在全市推开，从强硬的人口管理向人性化方向转变。“居住证”一词并非深圳首创，2002年，上海出于引进人才的考虑，出台《引进人才实行制度暂行规定》，居住证申请对象为本科以上学历或者具有特殊才能的国内外人员。深圳当时却把居住证的办理门槛降到最低，只要登记相关信息即可。吴丽英记得当时只填写了一张有姓名和居住地址等基本信息的申请表，此后一年一次接到通知，到居委会签注。
从暂住证到居住证，一字之差改得更为合理。前者强调“外来”概念，后者则强化“居民”意识。居住证持有者将享受诸多市民待遇，办理以自愿为主；而暂住证没有优惠待遇,在一定程度上存在人格歧视,办证属于强制性。同时，居住证规定办理时间为进入深圳30天内，改变了过去暂住证制度下凡暂住3日以上均需办理暂住证的“一刀切”管理模式。
吴丽英对这次的居住证办理，最直接的感受来自女儿上学。吴丽英女儿在2012年升入小学，只要办理居住证，再递交相应的文件，孩子就顺利申请到附近公办小学学位，吴丽英觉得这是居住证带来的最大好处，总算解决一大问题。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“创新人口管理，加快户籍制度改革，推进基本公共服务均等化”的改革意见，而2015年底颁布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，则把“全面实施居住证制度”作为户籍制度改革的一项重要内容。将居住证制度作为过渡性政策，建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。
在此之前，上海、重庆等多个城市已经做出了居住证的探索，颁布了政府规章文件。深圳作为经济特区，在新一轮户改中也被寄予期望。2013年，深圳人大常委会的工作人员几次进京开会，国务院法制办和公安部都表示希望深圳在推进居住证制度改革方面先行先试，探索经验，尤其是地方性法规的探索。
深圳市人大常委会内务司法工作委员会副主任李秦川全程参与了深圳这一地方法规条例拟定过程，他认为这次编写应该是一次“重建”过程。原有的《深圳市居住证暂行条例》主要还是从人口治理的角度出发，目前急需转变，如需立法，就要放弃原来管理办法的架构，重新起草。令李秦川感到压力的是，这一次法规草案不是由市政府相关部门拟写，再由人大审定，而是直接把起草任务交给了内司委。
2013年8月，深圳市人大内司委针对此项立法的调研活动开始。一轮调研下来，公安、街道、社区均希望加强居住登记管理，适当提高居住证办证门槛，实现人口规模有序调控和社会有效调控。
“人口调研登记的功能还得承续下来。”李秦川和团队琢磨，该用什么方法能更好地实现人口管理。实际上，深圳自2011年开始已经对近万户房屋进行编码，并实行网格化管理，在人屋管理上已经积累了一定经验。深圳的外来人口多是租房居住，由此产生了大量“包租婆、包租公”，某种程度上，他们更了解外来务工人员。于是，政策规定责任人由市民个人转至出租屋主，由他们负责申报出租客的情况，要是漏报不报，追责至出租屋主和同租人员。这一方案确立下来，成了人口管理方面的一大创新。
“居住证的门槛设多高？”这个问题贯穿了深圳这一地方立法过程始终。
条例草案第一稿将“两个合法稳定”作为办理居住证的基本要求，即在特区有合法稳定居所十二个月，有合法稳定职业十二个月。可就在草案第三次审理之前，国务院起草制定的《居住证管理办法（草案）》公开征求意见，当中办理居住证的条件有合法稳定居所、合法稳定职业满6个月，时间上比深圳的一年短了一半，门槛更低了。
有人提出，作为一项地方法规，深圳的《条例》是否应该照此修改？这个问题一讨论就是近一个月。李秦川向南方周末记者解释，门槛的设置并非是“博弈”的过程，而要关注到城市综合承载力问题。在此次制定法规之前，深圳市人大数次给深圳市政府去函，了解深圳的城市综合承载力，包括学位、公共医疗床位等等。综合各项条件，他们认为以一年为限是比较符合深圳实际的。
同样需要考虑到城市综合承载力的还有居住证的“含金量”问题。按照户改意见，居住证的含金量将要不断增加基础公共服务，实现梯次赋权。此次《条例》将“持证人权益”单独设为一章，对提供的公共服务项目作了明确的规定。“把已有的服务确定下来应该是我们立法的重要内容。”李秦川说，《条例》列举了申领机动车驾驶证、职业技能培训问题等九项权益，基本公共教育、社会救助、住房保障等权益将由深圳市政府制定具体办法。
深圳综合开发研究院公共政策与绩效评估研究中心主任王梅告诉南方周末记者，他们曾在2015年针对深圳城市落户的财政成本进行相关测算，依据市政府在民生方面的历年财政投入，深圳每增加一个户籍人口，将产生8万元的财政支出，这份支出不仅包括教育医疗方面的投入，也包括基础建设、城市交通方面等支出。
在“国家户改要求”与“城市实际”之间的差异，是李秦川感受到的一大难处，作为要严格控制人口规模的特大城市，在有限的资源条件下，还无法向所有人提供均等的公共服务。
上海交通大学特聘教授、复旦大学教授陆铭则认为，城市承载力更应该称为“公共服务、基础设施和自然资源的供给能力”，通过经济发展、服务创新能够得以提升，而不是一块天花板。他提出深圳应该进行更为科学、合理的人口预测，通过加强投资，建设一体化都市圈等方式，增加公共服务供给总量，或是更好的方案。
深圳人大常委内司委最终在落户条件上开了一个口子。条例第三十三条，持证人符合市政府规定的居住年限、就业年限、社会保险参保年限等入户条件的，可以申请转为深圳市户籍居民。深圳已有积分入户、人才入户等几个路径，基本能满足深圳落户需求，新增一个覆盖有稳定就业，却会在学历上吃亏的底层劳动者，例如城市清洁工，以提高他们的落户率，而具体的实行办法则交由市政府制定。
2014年12月，《深圳经济特区居住证条例（草案）（征求意见稿）》在《深圳特区报》“深圳人大网”“深圳政府在线”和“深圳新闻网”全文公布，公开向社会征求意见。
一个多月后，摆在李秦川和团队面前的是来自深圳市民的五千多条意见，从总的办理门槛、持证权益等问题到具体的某个措辞描述，都有不同的意见，批评质疑的、诚恳建议的，散落在各个公开论坛、电子邮箱和电话记录里。
不同的市民群体有不同的利益诉求，如何平衡呢？“这是个难事儿。”李秦川坦陈这也是立法过程中较有挑战的部分。有老年人来信说他们也要办理居住证，条例草案中并没有设置60周岁以上老人的办理条件，他们担心自己没办法享受老人优待了。出租屋行业协会、物业管理公司联名写信称以前居住证管理根本没他们什么事儿，现在他们得负责汇报租客的情况，增加了不少责任义务，管理成本也会上升。
深圳人大常委会将以上意见划分为十大类，依具体情况作了相应修改，不能修改的则召开了相应的座谈会。
《条例》最终在2014年11月颁布。作为条例实施的主要牵头部门，深圳市公安局在6个月时间内完成配套办法制定、系统建设、普法宣传等。截至目前，居住证每周平均受理办证申请2万余张，全市累计办理居住证331.2万张。
2017年9月1日深圳开始实施人口管理服务“新政”，新出台《深圳市政府关于进一步加强和完善人口服务管理的若干意见》和《深圳市户籍迁入若干规定》《深圳市居住登记和居住证办理规定》，又称“1+2”文件，成为深圳人口管理服务新的纲领性文件。
深圳新辟了“居住社保”入户渠道，在《条例》中所开的“口子”得到落实。持有深圳市居住证，且在深圳具备合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）条件的人员，可以通过新的积分制入户，积分主要指标为参加深圳社会养老保险年限和拥有深圳合法产权。这对于在深圳打拼多年、为城市发展作出贡献的非深户籍人士来说，是一大利好。
陆铭认为，在现有的户改方案之下，如果以居住证制度作为过渡方案，将居住和社保年限作为落户门槛是比较合适的，“谁先来，谁先上车是可以的”。
另一方面，人才落户的条件进一步放宽，纯学历型人才入户条件放宽至大专，技术型人才入户条件放宽至中专+中级职称，技能型人才入户条件放宽至紧缺急需工种高级工，且不设指标数量限制，多多益善。目的是提高户籍人口比例，同时达到人口结构优化。
吴丽英却在此时苦恼，孩子已经到了读中学的年纪，学位申请条件有所变动。从2018年起，她所在的福田区外来人口申请义务教育学位需要父母双方出示居住证。吴丽英常年在家操持家务，没有单位入社保，办不了居住证。掂量来掂量去，吴丽英觉得孩子可能还是回家乡读公立学校好些。
“深圳还是相对包容的。”深圳大学管理学院公共管理系副教授刘筱认为，据她参与的研究表明，2013年深圳义务教育阶段公办学校有超一半学位提供给非户藉子弟，她认为这是相对合理的，但有些方面要进一步改进。
